技(jì)術文(wén)章
節能減(jiǎn)排(pái)管理(lǐ)製(zhì)度需要進一步(bù)*
點(diǎn)擊次(cì)數：2222 更(gēng)新時間：2013-04-18
積(jī)極(jí)推動節(jié)能(néng)減排(pái)工作是我國(guó)緩(huǎn)解資源環境矛盾，加(jiā)快(kuài)經濟發展方式轉變的(dí)重(zhòng)要(yào)途(tú)徑。“十一五”期間(jiān)我(wǒ)國提出單位(wèi)國內(nèi)生產(chǎn)總(zǒng)值能(néng)耗降低２０％，主(zhǔ)要汙染物(wù)排放(fàng)總量(liáng)減少(shǎo)１０％的約束性指(zhǐ)標(biāo)並基本完(wán)成，使節(jié)能減排上(shàng)了一(yī)個(gè)新的(dí)台(tái)階(jiē)。“十二(èr)五(wǔ)”期間我國又製定(dìng)了單位ＧＤＰ碳排放降(jiàng)低１７％和主要汙染物減排８％—１０％的約束性(xìng)指(zhǐ)標(biāo)。但目(mù)前(qián)我國促(cù)進節(jié)能(néng)減(jiǎn)排的(dí)製度(dù)措(cuò)施(shī)存在(zài)主(zhǔ)要依靠(kào)行(háng)政性手段(duàn)，節(jié)能減排成本(běn)較高等問(wèn)題，需要及時(shí)加以(yǐ)改(gǎi)革*。
目前節能(néng)減排製度(dù)存在的主(zhǔ)要(yào)問題
——節能(néng)減排(pái)主(zhǔ)要(yào)依(yī)靠(kào)行(háng)政性手段，付出的成本較高
在目前的(dí)管理方(fāng)法(fǎ)下(xià)，各級地方(fāng)政府(fǔ)是(shì)節能(néng)減排(pái)的具體責任(rèn)和實(shí)施主(zhǔ)體，造(zào)成了(liǎo)目(mù)標的(dí)落實主(zhǔ)要(yào)依(yī)靠(kào)行政性(xìng)手(shǒu)段(duàn)的(dí)普(pǔ)遍現象。在節能減排工作中，各級政府所擁有的(dí)調(tiáo)節手段有很大(dà)差別。比(bǐ)如*政府可以采(cǎi)取全麵的(dí)財政，稅(shuì)收政策(cè)，省(shěng)級政府也有(yǒu)一(yī)定的(dí)經濟手段(duàn)，而縣市甚至更基(jī)層(céng)政府，難(nán)以(yǐ)運用(yòng)價(jià)格(gé)，稅費等(děng)經濟手段，隻(zhī)能主要依(yī)靠(kào)行(háng)政審(shěn)批新的投資項(xiàng)目，關(guān)停並轉等行(háng)政(zhèng)性措施(shī)。另(lìng)外(wài)，由於各(gè)地區(qū)之間存(cún)在發展競爭(zhēng)，如(rú)果部(bù)分地(dì)區(qū)提高對節能(néng)減排的(dí)稅費(fèi)等標準，會(huì)降(jiàng)低該(gāi)地區對投資(zī)的吸(xī)引(yǐn)力(lì)，因此，地(dì)方政府也不(bù)太願意采用經(jīng)濟(jì)調(tiáo)節手(shǒu)段。與(yǔ)稅收(shōu)，財(cái)政和排(pái)放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)範等經濟(jì)手段和(hé)排(pái)放權，排汙權(quán)交(jiāo)易(yì)等(děng)市(shì)場機製相比，行(háng)政性手(shǒu)段(duàn)加大(dà)了(liǎo)對企(qǐ)業(yè)的直接幹(gān)預(yù)，提高了(liǎo)全(quán)社(shè)會(huì)的節(jié)能(néng)減排(pái)成(chéng)本(běn)，降低了(liǎo)經(jīng)濟(jì)運行效率。
——層(céng)層(céng)分(fēn)解方(fāng)法分(fēn)隔了全國統一的市(shì)場(cháng)，影響了(liǎo)產業轉移(yí)和(hé)結構(gòu)優(yōu)化調(tiáo)整
各(gè)地區采(cǎi)取(qǔ)層(céng)層分解(jiě)的模式(shì)，事實上對國內市(shì)場進(jìn)行了(liǎo)分(fēn)割(gē)，影響了(liǎo)區(qū)域(yù)專(zhuān)業化分(fēn)工和協作(zuò)。在這(zhè)種(zhǒng)模(mó)式(shì)下(xià)，每(měi)—級(jí)行(háng)政區(qū)域，比如縣(xiàn)市(shì)，鄉鎮(zhèn)甚至企(qǐ)業(yè)都(dū)分(fēn)配有排(pái)放總(zǒng)量約(yuē)束(shù)，由(yóu)於企業(yè)轉移(yí)並(bìng)不能(néng)伴隨排汙(wū)總量的相應(yīng)轉(zhuǎn)移，大大(dà)增加(jiā)了產業和企業(yè)區域優(yōu)化調整的難度。比(bǐ)如一個印(yìn)染廠(chǎng)很(hěn)難(nán)從一個地區遷移(yí)到(dào)另一(yī)個(gè)地(dì)區，因(yīn)為在總(zǒng)量減排(pái)的(dí)背(bèi)景下，遷(qiān)入(rù)地(dì)區一般很難協調(tiáo)出可用的排(pái)放總量(liáng)指(zhǐ)標。
——各(gè)地(dì)區發展(zhǎn)差異很大，指(zhǐ)標層(céng)層(céng)分(fēn)解(jiě)方(fāng)法(fǎ)很(hěn)容易對部(bù)分地區發展造成(chéng)約束(shù)
我(wǒ)國仍(réng)然(rán)處於(yú)經濟增(zēng)長較快的發(fā)展(zhǎn)階段，各(gè)地區經(jīng)濟(jì)發展階(jiē)段(duàn)差異(yì)很(hěn)大(dà)，而且越是較小的區(qū)域其差異越大(dà)。例如各(gè)省的(dí)經(jīng)濟(jì)增長速度(dù)zui多(duō)相差幾(jī)個(gè)百分(fēn)點，而(ér)縣與縣之(zhī)間(jiān)經(jīng)濟(jì)增(zēng)速可(kě)能(néng)相差(chà)十幾個，甚(shèn)至幾十個百分點，因此，越是(shì)具體(tǐ)到基層的區(qū)域，其(qí)節能減排(pái)的任務就存在(zài)越大的(dí)差(chà)異性。目前各地(dì)區在(zài)執(zhí)行節能減排(pái)過(guò)程中(zhōng)，往往將(jiāng)節(jié)能(néng)減排指標層層分解到(dào)基(jī)層政(zhèng)府，例如(rú)縣(xiàn)甚至鄉鎮一級。這就很可(kě)能(néng)發生部分地區沒有節能減(jiǎn)排(pái)基(jī)數(shù)或者(zhě)原(yuán)有(yǒu)排放基數過(guò)小(xiǎo)的(dí)問(wèn)題(tí)，由(yóu)於跨(kuà)地區(qū)之間的指標(biāo)調配(pèi)往(wǎng)往(wǎng)非常(cháng)困難(nán)，導致(zhì)節能減排成為(wéi)部分(fēn)地(dì)區(qū)製(zhì)約(yuē)發展(zhǎn)的重要(yào)因(yīn)素。
——目前(qián)的體(tǐ)製下政(zhèng)府較(jiào)為注重(zhòng)對大企(qǐ)業和耗(hào)能(néng)排(pái)汙(wū)大(dà)戶(hù)的監管(guǎn)，容易忽略對小(xiǎo)企(qǐ)業(yè)和小(xiǎo)汙染源的監管
由(yóu)於(yú)各(gè)地區主(zhǔ)要實行汙(wū)染(rǎn)物總量(liáng)控製，而(ér)高耗能(néng)和(hé)高(gāo)汙染(rǎn)的主(zhǔ)要是少數行業(yè)和(hé)少(shǎo)數(shù)企(qǐ)業(yè)，這也(yě)導致許多地(dì)區注重對(duì)重點行(háng)業和耗能及排汙大(dà)企業的監管，經(jīng)常(cháng)忽(hū)略對(duì)小汙(wū)染(rǎn)源(yuán)的監(jiān)管(guǎn)。這一方麵造(zào)成了(liǎo)許多環(huán)保事故(gù)，另一方麵(miàn)也造成了大企業和小(xiǎo)企(qǐ)業不(bù)平等(děng)競爭的市(shì)場(cháng)局麵，不利於(yú)企(qǐ)業正常發(fā)展(zhǎn)。
進(jìn)一步(bù)*節能減(jiǎn)排製度的政策建(jiàn)議
——確立(lì)主要依靠(kào)市場(cháng)化(huà)措(cuò)施實(shí)現(xiàn)節能減排目標(biāo)的(dí)改(gǎi)革方向
雖(suī)然我國(guó)目前(qián)的(dí)節能減(jiǎn)排管(guǎn)理(lǐ)方法(fǎ)簡(jiǎn)單有效(xiào)，但也存(cún)在行政幹預(yù)過多，成本(běn)過大(dà)等(děng)許多問(wèn)題，甚至(zhì)還(huán)出現(xiàn)一(yī)些地區為(wéi)了完成節能減排(pái)指標，在不缺電(diàn)的情況下拉閘(zhá)限電等不(bù)正常現象(xiàng)。從其他各國的經(jīng)驗看(kàn)，也主要依靠經濟(jì)手段和(hé)市場化機製實現(xiàn)節能減排(pái)任務。因此(cǐ)，從長期看，我(wǒ)國必(bì)須確(què)立(lì)節(jié)能減排(pái)工作要轉到(dào)主(zhǔ)要依(yī)靠市(shì)場化(huà)手段和措施的改(gǎi)革(gé)方向，爭取(qǔ)到“十三(sān)五(wǔ)”或“十四五”時(shí)期不需(xū)要再通(tōng)過(guò)層(céng)層分(fēn)解的方法(fǎ)實現(xiàn)節能(néng)減排(pái)任務(wù)。
——*政(zhèng)府(fǔ)層麵積極推(tuī)動(dòng)財政稅收(shōu)政策(cè)和排(pái)放標準(zhǔn)的調(tiáo)整(zhěng)
進一(yī)步提高(gāo)汙(wū)染(rǎn)物排放的(dí)稅費征收水平和征收力度(dù)，同時(shí)加(jiā)大(dà)對(duì)節(jié)能減排研發和(hé)技(jì)術設(shè)備(bèi)推(tuī)廣應用(yòng)的(dí)財政支持力度(dù)。在我(wǒ)們關(guān)於企(qǐ)業(yè)轉型(xíng)發(fā)展問題(tí)的調(tiáo)研中(zhōng)，約(yuē)一(yī)半(bàn)的企業反(fǎn)映(yìng)節能減(jiǎn)排的投入(rù)大(dà)而(ér)收(shōu)益(yì)小(xiǎo)，支(zhī)付的排汙(wū)費(fèi)也較(jiào)少(shǎo)，汙染費征(zhēng)收也存在(zài)很(hěn)大(dà)的(dí)自(zì)由(yóu)度，企業節(jié)能減排的動力(lì)和壓(yā)力(lì)不(bù)足。因此(cǐ)，需要進(jìn)一步研(yán)究(jiū)適(shì)度提高(gāo)節(jié)能減(jiǎn)排(pái)的(dí)稅收(shōu)政(zhèng)策(cè)，大力(lì)加強征管(guǎn)力度，使能源利(lì)用效率(shuài)低(dī)，汙(wū)染排放(fàng)大的(dí)企(qǐ)業(yè)真(zhēn)正付出(chū)更大的成本(běn)。同(tóng)時(shí)，加大財政支持力(lì)度，使(shǐ)從事節能減(jiǎn)排(pái)研發和推廣應(yīng)用的企業能夠(gòu)得到更(gēng)大(dà)的支(zhī)持。
結(jié)合主(zhǔ)體(tǐ)功能區(qū)規劃(huá)，適時修訂不(bù)同(tóng)主體功(gōng)能區的(dí)汙染(rǎn)物(wù)排放(fàng)標準(zhǔn)。節能減(jiǎn)排工(gōng)作(zuò)需要(yào)體(tǐ)現各(gè)地區(qū)資(zī)源(yuán)環(huán)境承載(zǎi)力(lì)差別，而zui能體現(xiàn)資(zī)源(yuán)環(huán)境(jìng)承載(zǎi)力(lì)的就是全國(guó)主體功能區規劃(huá)。２０１０年《全(quán)國主體功能(néng)區(qū)規劃(huá)》對(duì)不同(tóng)主體(tǐ)功(gōng)能區提出(chū)了不同的環境政策，例如(rú)優(yōu)化開發區域要(yào)實(shí)行更嚴(yán)格的汙(wū)染(rǎn)物排放標準(zhǔn)，要(yào)嚴格限(xiàn)製(zhì)排汙(wū)許可證的增發，*排(pái)汙權交易製(zhì)度(dù)等(děng)。由於(yú)目前(qián)執行(háng)的(dí)大多(duō)數汙染物排(pái)放標(biāo)準都是(shì)在主體(tǐ)功能區(qū)規(guī)劃(huá)發(fā)布(bù)前製定(dìng)的，因此(cǐ)，需(xū)要(yào)及時根(gēn)據(jù)《規(guī)劃(huá)》要求(qiú)，修訂並提高(gāo)現有的汙染(rǎn)物(wù)排(pái)放標準，以標準促進節能減(jiǎn)排工作(zuò)。
——選擇部分(fēn)地區(qū)進(jìn)行主要(yào)采用(yòng)市場化(huà)方法推動節(jié)能(néng)減排(pái)的改革試點
對節能(néng)減(jiǎn)排方法的改革(gé)應堅持(chí)先(xiān)試點(diǎn)後(hòu)穩(wěn)步推進(jìn)的(dí)方法(fǎ)，首先選擇少(shǎo)數麵積較小(xiǎo)的省份，或者地市(shì)一級的區域(yù)進行主(zhǔ)要采(cǎi)用市(shì)場化(huà)方(fāng)法(fǎ)推動節能(néng)減排的(dí)改革試點，在試(shì)點地區(qū)取(qǔ)消(xiāo)對節能(néng)減(jiǎn)排(pái)任務(wù)的層層分解，而(ér)主要依靠(kào)市場化(huà)方法，通過(guò)試點(diǎn)地(dì)區(qū)內部的優(yōu)化調整，加強(qiáng)節能(néng)減(jiǎn)排總(zǒng)量的(dí)區(qū)域(yù)內協調實(shí)現既(jì)定目(mù)標。
當前(qián)在地方層麵要重點推(tuī)動(dòng)排(pái)放(fàng)權交(jiāo)易。除了財政和(hé)稅收政策外，排(pái)放(fàng)權(quán)包括(kuò)碳排放權(quán)和汙(wū)染(rǎn)物(wù)排放(fàng)權交(jiāo)易也是發(fā)達國家普(pǔ)遍使(shǐ)用(yòng)，而(ér)且效率很(hěn)高的一(yī)種市場(cháng)化(huà)機製。由於稅收(shōu)政(zhèng)策具(jù)有全國統(tǒng)一性，建議目(mù)前在各地方重(zhòng)點推動建(jiàn)設排放(fàng)權交易(yì)的機製，通過(guò)排放(fàng)權(quán)交易(yì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內部節(jié)能減(jiǎn)排的(dí)市(shì)場(cháng)化(huà)調整(zhěng)。
