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節能(néng)減排管(guǎn)理製度(dù)需要(yào)進一步*
點擊次(cì)數：2426 更(gēng)新(xīn)時(shí)間：2013-04-18
積(jī)極推動節(jié)能減(jiǎn)排工(gōng)作是我國緩(huǎn)解(jiě)資(zī)源(yuán)環(huán)境矛盾(dùn)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展(zhǎn)方(fāng)式(shì)轉變的重要途(tú)徑(jìng)。“十(shí)一五(wǔ)”期間我國提出單(dān)位國(guó)內生產總(zǒng)值(zhí)能(néng)耗降低２０％，主要(yào)汙染物排放總量減少１０％的約束性指(zhǐ)標並基(jī)本(běn)完(wán)成(chéng)，使(shǐ)節能減排上(shàng)了(liǎo)一個(gè)新(xīn)的台階(jiē)。“十(shí)二五”期間(jiān)我國(guó)又(yòu)製(zhì)定(dìng)了單(dān)位(wèi)ＧＤＰ碳(tàn)排放降低１７％和主要汙(wū)染(rǎn)物減排(pái)８％—１０％的約束性(xìng)指標。但目(mù)前我國(guó)促進(jìn)節能減排的(dí)製度措(cuò)施存(cún)在主要依(yī)靠行(háng)政(zhèng)性手段，節(jié)能減排成本較(jiào)高等(děng)問題，需要及時(shí)加以(yǐ)改革*。
目(mù)前節能減排製(zhì)度(dù)存(cún)在的(dí)主(zhǔ)要(yào)問題
——節(jié)能(néng)減排主(zhǔ)要依(yī)靠行(háng)政性手段，付(fù)出的(dí)成本較高
在目前(qián)的(dí)管理方(fāng)法下(xià)，各(gè)級(jí)地方政(zhèng)府(fǔ)是節能減排的具體責任(rèn)和實施主體，造成了(liǎo)目標(biāo)的(dí)落實主要依(yī)靠行政性(xìng)手(shǒu)段的(dí)普遍現(xiàn)象。在(zài)節能減排工(gōng)作中(zhōng)，各(gè)級政府(fǔ)所擁有的(dí)調(tiáo)節手段有(yǒu)很(hěn)大差別(bié)。比如(rú)*政府可以采取(qǔ)全麵(miàn)的財(cái)政，稅(shuì)收(shōu)政策(cè)，省(shěng)級(jí)政(zhèng)府也(yě)有一定(dìng)的經濟手段，而縣市甚(shèn)至(zhì)更基(jī)層政府(fǔ)，難(nán)以運(yùn)用價(jià)格，稅費(fèi)等(děng)經濟手段(duàn)，隻能主要依靠(kào)行政審批新的投(tóu)資(zī)項目(mù)，關停並轉(zhuǎn)等行政(zhèng)性(xìng)措施(shī)。另(lìng)外，由(yóu)於各(gè)地區之(zhī)間存在(zài)發(fā)展競(jìng)爭，如果部(bù)分地區(qū)提高對(duì)節能減(jiǎn)排(pái)的稅費(fèi)等標準(zhǔn)，會(huì)降低該(gāi)地(dì)區(qū)對(duì)投資的(dí)吸引力，因此，地方政(zhèng)府也(yě)不太願(yuàn)意采(cǎi)用(yòng)經(jīng)濟調節(jié)手段(duàn)。與稅(shuì)收(shōu)，財政和排(pái)放(fàng)標(biāo)準(zhǔn)，規範等(děng)經濟手(shǒu)段和排(pái)放(fàng)權(quán)，排(pái)汙(wū)權(quán)交易等(děng)市場機(jī)製(zhì)相比(bǐ)，行政性手段加(jiā)大(dà)了(liǎo)對企(qǐ)業的(dí)直接幹(gān)預，提高了(liǎo)全社會(huì)的節能減排成(chéng)本(běn)，降(jiàng)低了經(jīng)濟(jì)運行效率。
——層層(céng)分(fēn)解方法分隔了全國(guó)統(tǒng)一的(dí)市場(cháng)，影(yǐng)響了產業轉(zhuǎn)移和結構(gòu)優(yōu)化調整
各(gè)地(dì)區采取層(céng)層(céng)分解(jiě)的模(mó)式，事實上對國(guó)內市(shì)場(cháng)進行(háng)了分割，影(yǐng)響(xiǎng)了區域(yù)專業(yè)化(huà)分工和協作(zuò)。在這種模式下(xià)，每—級行政區(qū)域(yù)，比如縣市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至企(qǐ)業都分(fēn)配有(yǒu)排(pái)放(fàng)總(zǒng)量約(yuē)束，由於企業轉移(yí)並(bìng)不能伴(bàn)隨排汙總量(liáng)的(dí)相應轉移，大大增(zēng)加(jiā)了產業和(hé)企業(yè)區(qū)域(yù)優化(huà)調整(zhěng)的難度。比如(rú)一個印(yìn)染(rǎn)廠很(hěn)難從一個(gè)地(dì)區遷移到另一個(gè)地區(qū)，因為在總量減(jiǎn)排的背景下，遷入地區(qū)一(yī)般(bān)很(hěn)難協調出可用的(dí)排(pái)放(fàng)總(zǒng)量指標。
——各地(dì)區發展差異(yì)很(hěn)大，指標層(céng)層分解方法很(hěn)容易(yì)對部分(fēn)地區發(fā)展(zhǎn)造成約(yuē)束
我國仍然(rán)處於經(jīng)濟增長較快的發展階(jiē)段，各地(dì)區(qū)經(jīng)濟發展(zhǎn)階段差(chà)異(yì)很(hěn)大，而(ér)且(qiě)越是較小的區(qū)域其差異(yì)越大。例如各省(shěng)的(dí)經(jīng)濟增(zēng)長(cháng)速(sù)度zui多相差(chà)幾個(gè)百(bǎi)分點，而(ér)縣與(yǔ)縣(xiàn)之間(jiān)經(jīng)濟(jì)增(zēng)速(sù)可能相差(chà)十幾(jī)個(gè)，甚(shèn)至(zhì)幾(jī)十(shí)個百分點，因(yīn)此，越(yuè)是具(jù)體(tǐ)到(dào)基(jī)層的(dí)區域(yù)，其節(jié)能(néng)減(jiǎn)排(pái)的(dí)任(rèn)務(wù)就存在(zài)越大(dà)的差異性(xìng)。目前(qián)各地區在執行(háng)節能(néng)減排(pái)過(guò)程中(zhōng)，往往(wǎng)將(jiāng)節能減排指(zhǐ)標(biāo)層層(céng)分(fēn)解到基層(céng)政府，例(lì)如(rú)縣甚至鄉鎮一級(jí)。這就(jiù)很可能發生(shēng)部(bù)分地區(qū)沒有節能(néng)減排基數或(huò)者原(yuán)有(yǒu)排放(fàng)基(jī)數(shù)過(guò)小的(dí)問題，由(yóu)於跨(kuà)地(dì)區之間(jiān)的指標調配(pèi)往往(wǎng)非常困難(nán)，導致(zhì)節能減(jiǎn)排成為(wéi)部分地區(qū)製(zhì)約發(fā)展(zhǎn)的(dí)重要因(yīn)素(sù)。
——目(mù)前(qián)的(dí)體製下政(zhèng)府較為注(zhù)重(zhòng)對(duì)大企(qǐ)業和耗(hào)能排汙大戶(hù)的監管(guǎn)，容易(yì)忽略(lüè)對小(xiǎo)企(qǐ)業和小(xiǎo)汙染源(yuán)的監管(guǎn)
由於(yú)各(gè)地(dì)區主要實行汙染物總(zǒng)量控製(zhì)，而(ér)高(gāo)耗能和(hé)高(gāo)汙(wū)染(rǎn)的主要是少數(shù)行(háng)業和少數企業，這也導致許(xǔ)多地區注重對重點(diǎn)行業(yè)和(hé)耗能(néng)及(jí)排汙(wū)大企業(yè)的監管，經(jīng)常(cháng)忽略(lüè)對(duì)小汙(wū)染源的監管。這一方(fāng)麵(miàn)造成(chéng)了許(xǔ)多環(huán)保事(shì)故，另(lìng)一方麵也(yě)造(zào)成了大企(qǐ)業和小(xiǎo)企(qǐ)業(yè)不平(píng)等競爭的市場局麵(miàn)，不利(lì)於企(qǐ)業(yè)正常發(fā)展。
進一步*節能減排(pái)製度的政(zhèng)策建議
——確(què)立(lì)主要依靠市(shì)場(cháng)化(huà)措施(shī)實(shí)現(xiàn)節能減(jiǎn)排目標(biāo)的改革方向(xiàng)
雖(suī)然我國(guó)目(mù)前(qián)的節(jié)能減(jiǎn)排管(guǎn)理(lǐ)方法簡(jiǎn)單有效，但(dàn)也(yě)存在(zài)行(háng)政(zhèng)幹預(yù)過多，成(chéng)本(běn)過(guò)大等許多(duō)問題，甚(shèn)至(zhì)還(huán)出現一(yī)些地區(qū)為(wéi)了完(wán)成節能減排(pái)指(zhǐ)標(biāo)，在不缺(quē)電的(dí)情況(kuàng)下拉(lā)閘限(xiàn)電(diàn)等不正常(cháng)現(xiàn)象(xiàng)。從(cóng)其他各(gè)國(guó)的經驗看，也主要依(yī)靠(kào)經(jīng)濟手段和市(shì)場(cháng)化機製實(shí)現節能減排(pái)任務。因(yīn)此，從長期(qī)看，我國必須(xū)確立(lì)節(jié)能(néng)減排工作(zuò)要轉(zhuǎn)到主要依靠(kào)市場(cháng)化手(shǒu)段和措施的改革(gé)方向，爭取到(dào)“十(shí)三五”或“十四五”時(shí)期不(bù)需(xū)要(yào)再通過層(céng)層分(fēn)解的方法實(shí)現節(jié)能減排任務(wù)。
——*政府(fǔ)層麵(miàn)積(jī)極(jí)推動財政(zhèng)稅收政策和排(pái)放標準的調(tiáo)整
進一步提高汙染物排放(fàng)的(dí)稅費征收水(shuǐ)平(píng)和征(zhēng)收(shōu)力度，同(tóng)時加大對節能減(jiǎn)排研(yán)發(fā)和技術(shù)設(shè)備推(tuī)廣(guǎng)應用(yòng)的財政(zhèng)支持(chí)力度。在(zài)我們關於企業轉型發展問(wèn)題(tí)的調研中，約(yuē)一(yī)半的企(qǐ)業反映(yìng)節(jié)能(néng)減(jiǎn)排(pái)的投(tóu)入(rù)大而收益小，支(zhī)付的排汙(wū)費也較少，汙染費(fèi)征收(shōu)也存(cún)在很大的自由度，企(qǐ)業(yè)節能減排(pái)的動(dòng)力和壓力不足。因此(cǐ)，需(xū)要進(jìn)一(yī)步(bù)研究(jiū)適度提(tí)高(gāo)節能減排(pái)的(dí)稅收政(zhèng)策，大力加(jiā)強(qiáng)征管(guǎn)力(lì)度，使(shǐ)能源(yuán)利用效率低，汙染排放大(dà)的企業真正付出更大(dà)的成(chéng)本(běn)。同時，加(jiā)大(dà)財政支持(chí)力(lì)度(dù)，使從事節能(néng)減(jiǎn)排(pái)研發和推廣應用的企(qǐ)業能夠得到更大(dà)的(dí)支持。
結合主體(tǐ)功(gōng)能區規劃(huá)，適時修(xiū)訂(dìng)不同主體功能(néng)區(qū)的汙染(rǎn)物排(pái)放(fàng)標準。節能減排(pái)工作(zuò)需(xū)要(yào)體(tǐ)現各地(dì)區資源(yuán)環(huán)境承載力(lì)差別(bié)，而zui能(néng)體(tǐ)現資源(yuán)環(huán)境承載力的就是全(quán)國(guó)主(zhǔ)體功(gōng)能區(qū)規(guī)劃。２０１０年《全國主(zhǔ)體功能(néng)區規(guī)劃》對不(bù)同主體(tǐ)功能(néng)區提出了(liǎo)不同(tóng)的環境政策，例如優(yōu)化(huà)開發區(qū)域(yù)要(yào)實行(háng)更(gēng)嚴(yán)格的(dí)汙染(rǎn)物排(pái)放標準(zhǔn)，要嚴格限(xiàn)製(zhì)排汙(wū)許可(kě)證的(dí)增發，*排汙(wū)權交易製度(dù)等。由於(yú)目前執行的(dí)大(dà)多數汙(wū)染物(wù)排放(fàng)標(biāo)準(zhǔn)都是在主體功能區規(guī)劃發(fā)布前(qián)製(zhì)定的(dí)，因此，需(xū)要(yào)及(jí)時(shí)根據《規劃》要(yào)求，修訂並提高(gāo)現有的(dí)汙染(rǎn)物排(pái)放(fàng)標(biāo)準，以標準促進節能(néng)減排工作。
——選(xuǎn)擇(zé)部分地(dì)區進行(háng)主要(yào)采(cǎi)用市(shì)場化方(fāng)法(fǎ)推(tuī)動節(jié)能減排(pái)的改革試(shì)點
對節(jié)能減排方(fāng)法(fǎ)的改革應堅(jiān)持先試(shì)點後穩(wěn)步推(tuī)進的方(fāng)法，首(shǒu)先選(xuǎn)擇(zé)少(shǎo)數(shù)麵積(jī)較小的省(shěng)份(fèn)，或者(zhě)地市一級的區域(yù)進行(háng)主要采(cǎi)用市場化方法(fǎ)推(tuī)動節(jié)能減排(pái)的(dí)改(gǎi)革(gé)試點，在(zài)試點地(dì)區取(qǔ)消對節(jié)能減排任務的層(céng)層(céng)分(fēn)解(jiě)，而(ér)主(zhǔ)要依(yī)靠(kào)市場(cháng)化(huà)方(fāng)法，通過(guò)試點地區內(nèi)部(bù)的(dí)優化調整(zhěng)，加強(qiáng)節能減(jiǎn)排(pái)總量(liáng)的(dí)區域內(nèi)協調(tiáo)實(shí)現既(jì)定目(mù)標。
當(dāng)前(qián)在(zài)地方層(céng)麵(miàn)要(yào)重點(diǎn)推動(dòng)排(pái)放(fàng)權(quán)交易。除了財政(zhèng)和(hé)稅(shuì)收(shōu)政(zhèng)策(cè)外，排(pái)放權(quán)包(bāo)括(kuò)碳(tàn)排放(fàng)權(quán)和(hé)汙染(rǎn)物排放權交(jiāo)易(yì)也是(shì)發達(dá)國家普(pǔ)遍(biàn)使用(yòng)，而(ér)且效率(shuài)很高(gāo)的一種(zhǒng)市場化機製。由(yóu)於(yú)稅收政(zhèng)策(cè)具有(yǒu)全國(guó)統一性，建議(yì)目(mù)前(qián)在各地方重點(diǎn)推動(dòng)建設(shè)排放權交易的機製，通過排放(fàng)權(quán)交易(yì)，實現(xiàn)區(qū)域(yù)內(nèi)部節能減(jiǎn)排的(dí)市場化調(tiáo)整(zhěng)。
